Werkwijze CFTO bij fusieaanvragen

Waar bestaat een fusie-aanvraag uit? Een aanvraag is altijd vergezeld van een fusie-effectrapportage (FER). De  onderwijswetten geven aan wat er in FER in ieder geval moet staan. In de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs 2017 is dat concreet uitgewerkt.

Gemotiveerd en onderbouwd

Aanvraag en FER vormen het startpunt voor het uitbrengen van advies over een voorgenomen fusie aan de minister van OCW: de integrale beoordeling van een fusie-aanvraag begint dan ook bij het verhaal van de aanvragers zelf. Een aanvraag met een gemotiveerd, beargumenteerd en onderbouwd verhaal kan bijdragen aan een positief en snel advies van de CFTO. Voor aanvragers is het belangrijk dat de aanvraag duidelijk maakt dat het belang van het fuseren opweegt tegen mogelijke negatieve gevolgen.

Afgewogen beoordeling

Om te komen tot een afgewogen beoordeling en waardering van de situatie, raadpleegt de CFTO ook andere bronnen. Dat kunnen deskundigen zijn, zoals wetenschappers of financieel experts, of eerdere fusie-aanvragen en adviezen. Ook toepasselijke (wetenschappelijke) kennis en informatie van bijvoorbeeld de inspectie van onderwijs kan door de CFTO bij een beoordeling worden betrokken.

Vaak zijn ook gesprekken met aanvragers of belanghebbenden zinvol of nodig zijn. Hierin zijn verschillende gradaties in mogelijk, te denken valt aan: vragen van het secretariaat van de CFTO, gesprekken tussen aanvragers of andere belanghebbenden en het secretariaat, individuele commissieleden of de voltallige CFTO. Verder komt het houden van een hoorzitting of een bezoek aan betrokken scholen en schoolbesturen voor. Of hiervoor wordt gekozen hangt af van de concrete situatie. Spreekt de fusie voor zich of gaat het om een ingewikkeld proces waarbij de keuzevrijheid voor leerlingen en ouders en de menselijke maat mogelijk in het geding komen?

Op basis van het wegen van alle informatie komt de CFTO tot een integrale beoordeling en een samenhangend advies aan de minister. De CFTO betrekt daarbij expliciet de zes toetsingscriteria uit de Wet fusietoets: regionale context, de variatie en bereikbaarheid van het onderwijsaanbod, doelmatigheid, kwaliteit van het onderwijs, menselijke maat en draagvlak voor de fusie. Verderop treft u een toelichting aan op de criteria.

Advies

Het uiteindelijke advies aan de minister bestaat uit vier hoofdstukken:

  1. Samenvatting van de aanvraag, motieven en alles wat de aanvragers verder naar voren brengen
  2. Weging en waardering van de informatie op basis van wat de aanvragers zelf naar voren hebben gebracht, van informatie uit andere bronnen en indien relevant van aanvullende informatie uit gesprekken met aanvragers en andere belanghebbenden
  3. Oordeelsvorming op basis van de weging en waardering uit hoofdstuk 2. De CFTO geeft hierin een integraal oordeel over het belang van de fusie en de positieve en negatieve gevolgen van de fusie
  4. Advisering aan de minister: is er sprake van een significante belemmering?

Looptijd

In principe brengt de CFTO binnen acht weken nadat de volledige aanvraag is ontvangen, advies uit. Als deze termijn voor een bepaalde fusie-aanvraag onhaalbaar blijkt te zijn, krijgt de minister daar tijdig bericht over.

Criteria

Bij de afweging of de fusie opweegt tegen mogelijke negatieve gevolgen betrekt de commissie de genoemde zes toetsingscriteria van de Regeling fusietoets. Deze criteria kunnen in de lokale situatie verschillende functies hebben. Ze kunnen een motief vormen om te willen fuseren als bijvoorbeeld de leerlingenaantallen in de regio teruglopen. Ze kunnen ook een positief of negatief gevolg van de fusie inhouden. Hierbij valt te denk aan de gevolgen van een fusie voor bijvoorbeeld de menselijke maat of de doelmatigheid.

De CFTO zal de zes criteria in samenhang bezien om te komen tot een integrale beoordeling en een conclusie of er al dan niet sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid in het onderwijsaanbod zoals beschreven in de WPO, WVO en de WEC. Daarom is het belangrijk dat de aanvraag en de FER duidelijk maken of en op welke wijze deze aspecten een rol spelen in de fusie.

Wat houden de zes toetsingscriteria precies in?

 

1 Regionale context

De Regeling fusietoets noemt onder meer leerlingendaling, het intrekken van nieuwbouwplannen, het sluiten van een groot bedrijf en passend onderwijs als mogelijke relevante factoren in de regio. Het komt voor dat de CFTO ook regionale partijen om informatie vraagt. Denk bijvoorbeeld aan regionale samenwerkingsverbanden, partijen die betrokken zijn bij het Regionaal plan onderwijsvoorzieningen, andere besturen dan degene die bij de fusie betrokken zijn (zowel op dezelfde plek in de onderwijsketen als andere relevante schakels daarin).

2 Toegankelijkheid van een divers onderwijsaanbod

Keuzevrijheid is een essentieel kenmerk van het onderwijsstelsel. De minister is verantwoordelijk voor de borging daarvan. Deze verantwoordelijkheid is de kern van de invoering van de fusietoets en is vastgelegd in verschillende sectorwetten. Zie daarvoor de specifieke formuleringen in de WPO (o.m. art 64c), WVO (o.m. art 53h) en WEC (o.m. art. 66c).

WPO art 64c

Onze minister kan goedkeuring onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting en pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen, op significante wijze wordt belemmerd.

WVO art 53h

Onze minister kan goedkeuring onthouden indien als gevolg van de institutionele of bestuurlijke fusie:

a. de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak en schoolsoort binnen de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen of rechtspersonen woonachtig zijn, op significante wijze wordt belemmerd, of

b. het aandeel per schoolsoort van de bij de fusie betrokken scholen in het aantal leerlingen in de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen woonachtig zijn een nader bij ministeriële regeling vast te stellen percentage overschrijdt.

WEC art 66c

Onze minister kan goedkeuring onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied, op significante wijze wordt belemmerd.

Het is de wettelijke taak van de CFTO om te toetsen of de fusie wel of geen negatieve gevolgen heeft voor een bereikbaar en divers onderwijsaanbod, en daarmee de keuzevrijheid voor leerlingen en ouders. Of de gevolgen leiden tot een positief of negatief advies over de fusie hangt af van de integrale afweging van alle informatie die de CFTO heeft.

3 Doelmatigheid

De Regeling fusietoets, die de wettelijke taak nader concretiseert, maakt een onderscheid tussen interne en externe doelmatigheid. De eerste gaat over de financiële gevolgen voor de fuserende scholen of besturen zelf. Financiële continuïteit is belangrijk, omgekeerd kan gebrek aan financiële continuïteit het onderwijs van aanbod serieus in gevaar brengen. Voor het beoordelen van de effecten van de fusie voor de interne doelmatigheid maakt de CFTO gebruik van informatie van de Inspectie van het onderwijs, daar waar wenselijk aangevuld met deskundigen-informatie en/of (wetenschappelijke en praktijk-) kennis.

De externe doelmatigheid gaat over het effect van de fusie op andere scholen en besturen en het onderwijsaanbod als geheel in de regio. De CFTO beziet dit als onderdeel van de regionale context en het externe draagvlak.

4 Kwaliteit van het onderwijs

De kwaliteit kan een motief vormen voor het aangaan van een fusie. Als dat het geval is, dan is het voor de integrale beoordeling belangrijk dat de fusie-aanvraag en FER beargumenteren en onderbouwen dat de fusie de kwaliteit positief zal beïnvloeden. Het kan ook zijn dat de kwaliteit van het onderwijs geen doel is van de fusie, maar dat die gevolgen heeft voor de kwaliteit. De CFTO zal de informatie uit de FER aanvullen met informatie van n ieder geval de Inspectie van het onderwijs.

5 Menselijke maat

De brief over de Fusietoets van 1 november 2016 van de minister en staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer beschrijft duidelijk waar het bij de menselijke maat om gaat: “Dat scholen, instellingen en besturen zich organiseren zonder de menselijke maat uit het oog te verliezen is altijd van belang. Iedere leerling, student en docent wil gekend en herkend worden op school. Zij hechten allen veel waarde aan de overzichtelijkheid van onderwijslocaties. Een bereikbaar bestuur dat korte heldere lijnen van besluitvorming hanteert, versterkt het gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling. Als je als leerling, ouder of leraar tegen problemen aanloopt op school, dan wil je ook bij het bestuur terecht kunnen.” Een omvangrijke schaalgrootte hoeft echt niet te betekenen dat er geen menselijke maat meer is. Het is wel zo dat door schaalvergroting meer afstand wordt gecreëerd en dat vraagt om inzet om toch de menselijke maat te blijven borgen. Voor de CFTO vormt dat een belangrijke invalshoek. Twee aspecten die de regeling specifiek noemt zijn overzichtelijkheid en zeggenschap en die betrekt de CFTO dan ook vanzelfsprekend expliciet in de integrale beoordeling.

6 Intern en extern draagvlak

Onder intern draagvlak verstaat de Regeling draagvlak voor de fusie onder personeel en ouders. De medezeggenschapsraden hebben instemmingsrecht. De medezeggenschapsraden bestaan uit leden die uit en door het personeel worden gekozen en leden die door ouders en – afhankelijk van de schoolsoort - leerlingen worden gekozen. Als de instemming is verkregen, is voldaan aan de bepalingen in de diverse wetten.

De FER moet duidelijk antwoord geven op vragen als hoe de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden, het personeel, de ouders en leerlingen zijn betrokken bij het fusieproces. Deze informatie is zeer relevant voor het beoordelen van het interne draagvlak.

Individuele (G)MR-en of individuele (G)MR-leden, kunnen signalen afgeven over het verloop van een fusieproces en hun betrokkenheid daarbij. Per signaal bekijkt de CFTO wat ze daarmee doet en onderzoekt.

Bij extern draagvlak speelt het draagvlak onder de betrokken gemeenten, samenwerkingsverbanden passend onderwijs en andere schoolbesturen een rol. Het draagvlak van gemeenten komt naar voren uit de adviezen van gemeenten die een verplichte bijlage zijn bij de FER. Draagvlak kan ook naar voren komen in een regionaal gebiedsplan of een vergelijkbaar plan van de verschillende partijen is opgesteld.