Terugblik Symposium School en schaal

Bestuurders en beleidsmakers zijn vaak op zoek naar de ideale omvang van hun scholen. Zij willen verantwoord inspelen op ontwikkelingen, zoals leerlingenkrimp en passend onderwijs. Maar is er een ideale schaal en is fuseren een onvermijdelijke trend of zijn er alternatieven? Het onderwerp school en schaal stond centraal tijdens het afscheidssymposium van de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) op 14 januari 2019.

Meer dan 120 schoolbestuurders, politici, beleidsmakers, wetenschappers en onderwijspersoneel kwamen bijeen om het afscheidssymposium van de CFTO bij te wonen. Op 1 januari 2019 is de fusietoets opgehouden te bestaan, waardoor schoolbesturen voortaan zelf de keuze voor de schaal en organisatie bepalen. Met dit symposium is gehoor gegeven aan het verzoek van Arie Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs, om kennis, kunde en ervaring van de commissie te behouden voor de toekomst.

Dagvoorzitter Job Cohen, zelf onder meer voorzitter van de raad van toezicht van Wageningen University & Research, opende het symposium. Hij zette de toon door een aantal retorische vragen te stellen: ‘Hoe gaan schoolbesturen om met de moderne uitdagingen? Is fusie daarop een antwoord? Zijn die fusies altijd terug te voeren op het beantwoorden van de uitdagingen van deze tijd of spelen ambities een rol? Wordt er rekening gehouden met wat het beste is voor het kind?’

mboRijnland

Na deze belangrijke vraagstukken te hebben benoemd, werd Lenie Dwarshuis uitgenodigd om op het podium te komen. Dwarshuis werd in 2015 voorzitter van CFTO, als opvolger van prof. Fons van Wieringen, nadat zij al vanaf de start in 2011 lid was van de commissie, evenals Remmelt de Boer (tot medio 2017). Toen haar werd gevraagd om lid te worden van de commissie hoefde ze niet lang na te denken: ‘Ik heb altijd al iets met het onderwijs gehad. Eerder als bestuurder van Verenigingen voor PO en VO, later met een zoon in een MR en als grootmoeder.’

Het was bij de start van de werkzaamheden van de CFTO in 2011 niet meteen duidelijk wat er werd verwacht van de commissie. ‘Ik las in de krant dat er een commissie kwam. Meer wist ik niet. Toen de commissie was geïnstalleerd, moesten we echt het wiel uitvinden. Fons van Wieringen, die als oud-voorzitter van de Onderwijsraad ook aan de wieg van de fusietoets had gestaan, heeft daar een belangrijke rol in gespeeld’, zegt Dwarshuis.

Het advies over de fusie tussen ROC Leiden en ID College noemt Dwarshuis als een advies dat haar het meest is bij gebleven. Het bleek terugkijkend een zeer invloedrijk advies te zijn geweest. ‘Wij hebben in 2015 de minister geadviseerd dat het slagen van deze voorgenomen fusie kon worden beïnvloed door het stellen van zeven voorwaarden, die de CFTO in dit advies concreet had uitgewerkt. Deze eerste fusieaanvraag werd echter ingetrokken. In 2017 werd een tweede fusieaanvraag ingediend en kon de CFTO in een positief advies, dat tevens in de Tweede Kamer aan de orde is geweest, constateren dat er door ROC Leiden en ID College inhoud was gegeven aan deze voorwaarden, waardoor met instemming van de minister mboRijnland kon ontstaan.’

Schaalgrootte onderwijs elastisch

Edith Hooge, hoogleraar onderwijsbestuur, besteedde vervolgens vanuit wetenschappelijk perspectief aandacht aan het onderwerp schaalgrootte. In haar presentatie Schaalgrootte in onderwijs is elastisch stelt zij: ‘Vaak wordt er een causaal verband geclaimd tussen de schoolgrootte en de kwaliteitsaspecten van onderwijs. Het is voor ons echter moeilijk om schaal in te schatten zonder dat we de context kennen’, vertelt Hooge.

Hooge onderscheidt vijf zaken die een rol spelen bij vraagstukken van schaalgrootte in onderwijs. Deze vijf zaken heeft Hooge uitgebreid omschreven in haar presentatie, waain  ze ook een checklist heeft opgenomen voor onderwijsbestuurders, schoolleiders en hun interne toezichthouders. Zij kunnen hiermee toetsen of hun school ‘big-or-small-enough-to-succeed’ is. De checklist bestaat uit zeven vragen die in de ogen van Hooge gesteld moeten worden. Bijvoorbeeld: Kunnen onderwijsbestuurders, schoolleiders en hun interne toezichthouders het geheel van scholen, opleidingen en afdelingen overzien?

Kwaliteit voorop

Liesbeth Verheggen, voorzitter van de Algemene Onderwijsbond (AOb), sloot zich aan bij de woorden van Hooge. Volgens haar geeft geen enkele schaal de garantie voor kwalitatief goed onderwijs. ‘Je moet maatwerk bieden’, vindt Verheggen. ‘Jonge kinderen hebben bijvoorbeeld een ruimte nodig waarin ze zich thuis voelen, maar een groot gebouw kan toch kleinschalig aanvoelen.’

Verheggen noemde in haar presentatie twee vormen van besturen die extra aandacht verdienen. Aan de ene kant eenpitters met een vrijwilligersbestuur en een parttime voorzitter. Aan de andere kant schoolbesturen met bestuursleden die zich gedragen als ondernemers. ‘Beide voorbeelden zijn uitersten. Ik ben voorstander van de gulden middenweg: goed georganiseerde schoolbesturen, die personeel en ouders vanaf het begin van fusieprocessen meenemen. Ook pleitte Verheggen ervoor om de expertise van de CFTO op het gebied van ondersteuning van medezeggenschapsraden over te dragen aan het Platform Medezeggenschap Onderwijs.

Schaalvergroting speelt in alle sectoren

Schaalvergroting speelt niet alleen in het onderwijs, maar ook in andere sectoren. Dat bleek uit de presentatie van Loe Sprengers. Zo zijn er bijvoorbeeld geregeld fusies en overnames in de bankensector. Deze fusies of overnames waren niet altijd een succes. Sprengers haalde in zijn presentatie een onderzoek van Hans Schenk aan. Schenk deed onderzoek naar 6000 fusies en overnames. Hij geeft onder meer aan dat 60 procent van de overgenomen bedrijven binnen 10 jaar weer verkocht wordt. Ook komen fusies vaak zeer snel en onder hoge druk tot stand, zonder dat er gedegen onderzoek heeft plaatsgevonden. Het is juist van belang om goed na te denken over welke doelen nagestreefd worden en welke alternatieven mogelijk zijn.

Bij de gemeentelijke herindeling zijn er volgens onderzoek geen aanwijzingen dat de dienstverlening is verbeterd of verslechterd. Ook zijn er aanwijzingen dat gemeentelijke samenwerking het kostenbewustzijn ondermijnt.

Schaal in beschouwing

Renée van Schoonhoven, bijzonder hoogleraar onderwijsrecht, in het bijzonder beroepsonderwijs heeft op verzoek van de commissie een essay geschreven, getiteld Schaal in beschouwing. Van Schoonhoven stelde in haar gesproken column de vraag: Waar moeten schoolbesturen zich op baseren als het gaat om het beslissen over schaal? ‘Er zijn geen wettelijke voorschriften. In mijn ogen heb je twee alternatieven. Het eerste alternatief is kijken wat bestuurders en schoolleiders in de omgeving doen. Het tweede alternatief is je keuze baseren op dieper liggende waarden die van belang zijn voor het onderwijs in onze samenleving. Dat laatste is de juiste manier om te beslissen over de schaal van de school’, zegt Van Schoonhoven.

Van Schoonhoven vindt dat schoolleiders en besturen bij beslissingen over schaal over hun eigen schoolplein heen moeten kijken. ‘Zij moeten met elkaar zorgen voor een adequaat aanbod van onderwijs in de regio. Schoolleiders en besturen moeten weten wat er gaande is. Niet alleen in hun eigen schoolbestuur, bij de buren of in de regio, maar ook landelijk. Wat is bijvoorbeeld de gemiddelde schoolgrootte? Hoe is de spreiding van specifieke onderwijssoorten over het land?’

In haar essay stelt zij referentiepunten voor als houvast voor schoolbesturen en andere betrokkenen bij fusies, zonder ze verplicht te willen stellen. Het gaat om referentiepunten die de schaal blijven beschouwen en die gevormd worden op basis van informatie van bijvoorbeeld de gemiddelde schoolgrootte, verdeling van specifieke schoolsoorten over het land en de soorten bestuursvormen.

Videoboodschap minister Arie Slob

Arie Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs sprak de zaal toe door middel van een videoboodschap. Hij sprak zijn waardering en respect uit voor de CFTO. Ook gaf hij aan dat het essay van Van Schoonhoven zal worden besproken op het ministerie van OCW en door schoolbesturen en medezeggenschapsraden.

Alida Oppers, directeur-generaal Primair en Voortgezet Onderwijs, nam het essay in ontvangst en zei dat in de nieuwe regels ook aandacht is voor de positie van de medezeggenschap. Op 13 februari 2019 beslist de Tweede Kamer over het afschaffen van de fusietoets voor het po en vo.

Eenpitters

Na de videoboodschap van minister Slob werd een panelgesprek gevoerd. Wouter Groot en Antoinette Marissink, beiden directeur-bestuurder van een eenpitter, zijn overtuigd van de voordelen van eenpitters. ‘Als directeur-bestuurder van een eenpitter doe je alles zelf. Dat maakt het overzichtelijk en je kunt je volledig focussen op de kwaliteit van het onderwijs. Het is trouwens niet zo dat we er alleen voor staan. We werken samen in de Vereniging Bijzondere Scholen’, zegt Groot. ‘Ik ben ervan overtuigd dat eenpitters over 25 jaar nog bestaan’, stelt Marissink, die de samenwerking binnen de Coöperatie VO als waardevol ervaart. ‘Iedere beslissing, die ik als bestuurder neem, zie ik direct vertaald in de klas en omgekeerd’. Zowel Marissink als Groot gaf aan dat het moeilijk is om tegenkracht door de medezeggenschappen te organiseren. Dit komt onder meer door de snelle ledenwisseling en de informatieachterstand.

Arnold Jonk, voorzitter college van bestuur ‘Samen tussen Amstel en IJ’ in Amsterdam, vindt dat bestuurders sterkere checks and balances verdienen in de uitoefening van hun werk. ‘We hebben veel invloed, maar weinig maatschappelijke legitimiteit. In het onderwijs gaat het niet om de schoolgrootte, maar om wat goed is voor leerlingen. Je moet jezelf ook de vraag stellen: Zijn wij te groot?’

Eugène Bernard, voorzitter Raad van bestuur vereniging Ons Middelbaar Onderwijs (OMO) in Tilburg, vindt dat de verantwoordelijkheid van de bestuurder verder gaat dan de eigen instelling. Hij sluit zich met zijn woorden dan ook aan bij Renée van Schoonhoven. Bernard vindt dat scholen een collectieve verantwoordelijkheid dragen om voor alle kinderen passend onderwijs aan te bieden. ‘Als grote organisatie dragen wij een extra grote maatschappelijke verantwoordelijkheid. Je mag niks doen wat de organisatie in gevaar kan brengen. De maatschappelijke gevolgen zijn dan dermate groot. Dat kunnen we ons niet veroorloven.’

Verrijkte leeromgeving

De middag werd afgesloten met een interview met Simon Steen, vicevoorzitter CFTO. Hij is tevreden over de invulling van het symposium. ‘Ik ben blij dat het niet primair over de inhoud van de fusietoets ging en over het opheffen van de CFTO. Het thema van het symposium is vanmiddag door de sprekers en de panelleden vanuit verschillende perspectieven en invalshoeken uitgediept en daarmee hebben we met elkaar een verrijkte leeromgeving over schaal en school gecreëerd’, benadrukt Steen. Hij hoopt dat dit samen met het essay schoolbesturen en medezeggenschapsraden houvast biedt bij het maken van hun afwegingen rond zelfstandig voortbestaan, samenwerking of schaalvergroting. ‘Besef wel dat de menselijke maat de kleefstof is die niet alleen scholen en scholengroepen, maar ook het onderwijsbestel als geheel bij elkaar houdt’, besluit Steen.

Vervolgens werd met een aantal welgekozen woorden van waardering voor ieders inbreng het symposium afgesloten door de dagvoorzitter Job Cohen.